Gemeindeverfassung

Das Kommunalrecht gehört zu den wenigen Materien, in denen die Bundesländer die volle Gesetzgebungshoheit haben (Art. 70 ff. GG).

 

Als "Kommunalverfassung" werden die Gesetze bezeichnet, welche die Grundregeln für die kommunale Selbstverwaltung und die vor Ort gelebte Demokratie erhalten, d.h. die Hessische Gemeindeordnung (HGO), die Hessische Landkreisordnung (HKO) und das Hessische Kommunalwahlgesetz (KWG).

 

In der Entstehungsphase des Landes Hessen maß man insbesondere der Gemeindeordnung keine geringere Bedeutung bei als der Landesverfassung. Daher rührt der Begriff "Kommunalverfassung".

 

Es gibt in jeder Kommune eine von den wahlberechtigten Einwohnern gewählte Vertretungskörperschaft (Gemeindevertretung/ Stadtverordnetenversammlung bzw. Kreistag). Sie ist das oberste Organ der Kommune und entscheidet über alle wichtigen Angelegenheiten.

 

Auch die laufende Verwaltung der Kommunen obliegt in Hessen einem kollegialen Organ, das aus dem Bürgermeister bzw. dem Landrat und den Beigeordneten besteht (Gemeindevorstand/ Magistrat bzw. Kreisausschuss). Diese Besonderheit hat der hessischen Kommunalverfassung ihren Namen gegeben ("Magistratsverfassung").

 

Insbesondere werden seit 1993 Bürgermeister und Landräte von den Bürgern unmittelbar gewählt und nicht mehr von den Vertretungskörperschaften bestimmt. Außerdem können seit 1993 auf Gemeindeebene die Bürger – unter bestimmten Voraussetzungen – an Stelle der Gemeindevertretung über wichtige Sachfragen der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid).

 

Bei den Kommunalwahlen am 26. März 2006 konnten die Bürger erstmals durch ein neues Wahlsystem unmittelbar Einfluss nehmen auf die personelle Zusammensetzung der Gemeindevertretungen und Kreistage.

 

Anders als die Abgeordneten im Bundestag und in den meisten Landesparlamenten sind die Kommunalparlamentarier ehrenamtlich tätig (§ 35 Absatz 2 HGO, § 28 Abs. 2 HKO). Sie erhalten folglich für die Wahrnehmung des Mandats neben dem Ersatz des Verdienstausfalls und der Fahrkosten allenfalls eine Aufwandsentschädigung (§ 27 HGO, § 28 HKO). In ihrem jeweiligen Arbeitsverhältnis genießen sie allerdings spezielle Schutzrechte zur Sicherung der Mandatsausübung (§ 35a HGO, § 28a HKO für Beschäftigte in der Privatwirtschaft, §§ 106 Abs. 3, 215 Abs. 2 Hessisches Beamtengesetz).
 

 

Das Dezernat I 13 – Justiziariat und Kommunales – des Regierungspräsidiums Gießen als Rechtsaufsicht wird gerade auf dem Gebiet des Kommunalverfassungsrechts insbesondere bei Kompetenzabgrenzungen der Organe und in verfahrensrechtlichen Fragen beratend tätig.

 

 

Kommunale Verwaltungsorgane und Vertretungskörperschaften

 

Das Verwaltungsorgan der Gemeinde (Gemeindevorstand/Magistrat) ist kollegial strukturiert. Seine Mitglieder (Bürgermeister/Beigeordnete) unterscheiden sich allerdings hinsichtlich des Wahlverfahrens und (in der Regel) auch hinsichtlich der Amtszeit:

 

  • Wahl des Bürgermeisters - für eine Amtszeit von 6 Jahren - unmittelbar durch die Bürger der Gemeinde (§ 39 HGO)
  • Wahl der Beigeordneten dagegen durch die Gemeindevertretung und zwar - je nach ehren- oder hauptamtlicher Ausgestaltung - für die 5-jährige Wahlzeit der Gemeindevertretung oder ebenfalls für 6 Jahre (§ 39a HGO).

 

Der Bürgermeister ist kraft Gesetzes Vorsitzender des Gemeindevorstands (§ 65 HGO). Das ändert zwar nichts daran, dass er bei der Beschlussfassung in dem Gremium nur "der Erste unter Gleichen" ist (§ 68 HGO), jedoch beruft er die Sitzungen des Gemeindevorstands ein und bereitet die Beschlüsse des kollegialen Verwaltungsorgans vor (§§ 69, 70 Abs. 1 HGO). Er hat ein Kontrollrecht gegenüber den im Gemeindevorstand gefassten (Mehrheits-)Beschlüssen (§ 74 HGO) und eine starke Stellung bei der Vertretung des Gemeindevorstands (und damit der Gemeinde) in Gesellschaften (§ 125 HGO). In Eilfällen kann er an Stelle des Gemeindevorstands entscheiden (§ 70 Abs. 3 HGO). Er hat die unbeschränkte Befugnis, die Geschäfte (Arbeitsgebiete, Dezernate) unter die Mitglieder des Gemeindevorstands zu verteilen (§ 70 Abs. 1 HGO).

 

Der Gemeindevorstand besorgt die laufende Verwaltung der Gemeinde, bereitet insbesondere Beschlüsse der Gemeindevertretung vor und führt sie aus, vertritt die Gemeinde, erledigt in der Regel die Weisungsaufgaben und die gemeindliche Öffentlichkeitsarbeit, stellt die Gemeindebediensteten an, befördert und entlässt sie (§§ 66, 70, 73 HGO).

 

In der Gemeindevertretung bzw. Stadtverordnetenversammlung, die insbesondere im Selbstverwaltungsbereich die für die Gemeinde wichtigen Entscheidungen zu treffen hat, hat der Bürgermeister zwar keinen Sitz (und schon gar nicht den Vorsitz – die Gemeindevertretung wählt vielmehr gem. § 57 HGO einen eigenständigen Vorsteher aus ihrer Mitte), doch auch gegenüber dem obersten Organ der Gemeinde hat der Bürgermeister mannigfaltige gesetzlich verbriefte Einflussmöglichkeiten. Er hat z.B. einen Anspruch auf Einberufung der Gemeindevertretung (§ 56 Abs. 1 Satz 2 HGO), einen Anspruch auf Aufnahme seiner Anträge auf die Tagesordnung der Gemeindevertretung (§ 58 Abs. 5 Satz 2 HGO) und das Recht, in den - öffentlichen - Sitzungen der Gemeindevertretung eine von der (Mehrheits-)Auffassung des Gemeindevorstands abweichende Meinung zu vertreten (§ 59 Satz 4 HGO).

 

Der Bürgermeister hat zudem ein Kontrollrecht gegenüber den von der Gemeindevertretung gefassten Beschlüssen (§ 63 HGO). Der Bürgermeister leitet den Geschäftsgang der gesamten Verwaltung (§ 70 HGO), ist Dienstvorgesetzter aller Gemeindebediensteten mit Ausnahmen der Beigeordneten (§ 73 HGO) und verteilt die Geschäfte auf die Beigeordneten (§ 70 HGO). Schließlich nimmt der Bürgermeister ordnungsbehördliche Aufgaben und die sonstigen Auftragsangelegenheiten alleinverantwortlich wahr, d.h., er ist nur den Aufsichtsbehörden zur Rechenschaft verpflichtet; die Zuständigkeit von Gemeindevorstand und -vertretung beschränkt sich in diesem Zusammenhang auf haushalts- und personalrechtliche Angelegenheiten (§ 4 Abs. 2 HGO).

 

 

Der von den wahlberechtigten Bürgern des Landkreises gewählte Kreistag ist das oberste Organ des Landkreises. Er trifft alle  wichtigen Entscheidungen und überwacht die gesamte Verwaltung. Die laufende Verwaltung besorgt der Kreisausschuss (§ 8 HKO). Dem Kreisausschuss gehören der Landrat und die Kreisbeigeordneten an. Ähnlich wie auf Gemeindeebene unterscheiden sich das Wahlverfahren und die Amtszeit der Wahlbeamten wie folgt:

  • Der  Landrat wird unmittelbar von den wahlberechtigten Kreisangehörigen für eine Amtszeit von sechs Jahren gewählt (§ 37 HKO).

  • Die  Kreisbeigeordneten werden dagegen durch den Kreistag gewählt:

    • Hauptamtliche Kreisbeigeordnete ebenfalls für eine Amtszeit von sechs  Jahren,

    • Ehrenamtliche Kreisbeigeordnete werden für die Dauer der Wahlzeit des Kreistags, also in der Regel für fünf  Jahre, gewählt (§ 37a HKO).

Der Landrat ist kraft Gesetzes Vorsitzender des Kreisausschusses (§ 36 HKO). Er bereitet die Beschlüsse des Kreisausschusses vor und führt sie aus. Er leitet und beaufsichtigt den Geschäftsgang der gesamten Verwaltung und sorgt für den geregelten Ablauf der Verwaltungsgeschäfte (§ 44 HKO). Er ist der Dienstvorgesetzte aller Beamten und Tarifbeschäftigten des Landkreises mit Ausnahme der Kreisbeigeordneten (46 HKO).

 

Der Landrat kann darüber hinaus als Behörde der Landesverwaltung tätig werden. In dieser Funktion hat er darauf hinzuwirken, dass die im Landkreis tätigen Verwaltungsbehörden in einer dem Gemeinwohl dienlichen Weise zusammenarbeiten. Er nimmt die Kommunal- und Fachaufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden wahr (§ 55 HKO).

 

Der Kreisausschuss ist die Verwaltungsbehörde des Landkreises. Er hat u. a. folgende Aufgaben:

  • Vorbereitung und Durchführung der Beschlüsse des Kreistags,

  • Vertretung des Landkreises,

  • Ausführung der im Rahmen der Gesetze erlassenen Weisungen der Aufsichtsbehörde,

  • Verwaltung der öffentlichen Einrichtungen und wirtschaftlichen Betriebe des Landkreises,

  • Anstellung, Beförderung und Entlassung der Kreisbediensteten (§§ 41, 46 HKO).

Der Kreistag überwacht die gesamte Verwaltung des Landkreises und die Geschäftsführung des Kreisausschusses, insbesondere die Verwendung der Kreiseinnahmen (§ 29 HKO). Er beschließt über die Angelegenheiten des Landkreises, soweit sich aus der Hessischen Landkreisordnung nichts anderes ergibt und kann zugleich die Beschlussfassung auf andere Kreisorgane übertragen (§ 29 HKO). Folgende Aufgaben kann der Kreistag nach § 30 HKO u.a. nicht an andere Kreisorgane übertragen:

  • Allgemeine Grundsätze, nach denen die Verwaltung geführt werden soll,

  • den Erlass, die Änderung und die Aufhebung von Satzungen,

  • die Festsetzung des Investitionsprogrammes und den Erlass der Haushaltssatzung.

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